פסק-דין בתיק עת"מ 40623-11-10

עתירה המכוונת כלפי דרישת תשלום ששלחה המשיבה לעותרת בחודש יולי 2010, ולפיה נדרשה העותרת לשלם למשיבה היטלי סלילת רחובות (כביש ומדרכה), היטל אספקת מים והיטל תיעול בסכום כולל של 2,187,601.57 ש"ח (" דרישת התשלום").

לאחר שעיינתי בכתבי הטענות ושמעתי את באי כוח הצדדים, החלטתי לקבל את העתירה במובן זה שדרישת התשלום תוחזר למשיבה על מנת שתיערך מחדש ותכלול את המידע והפרטים כאמור להלן בפסק דין זה.

העותרת היא בעלת הזכויות במקרקעין הידועים כחלקות 230, 232, 238-236 בגוש 10009 וחלקות 32 ו-33 (חלק מחלקה) בגוש 10571 (" הנכס" או " המקרקעין").  העותרת מפעילה בנכס מעון לילדים ונוער הסובלים מפיגור שכלי.

עיקר טענותיה של העותרת כנגד דרישת התשלום הוא שלא התקיים אירוע המאפשר את הטלת החיוב על העותרת כמפורט בדרישת התשלום, ומכל מקום, אין זיקה מימונית או גיאוגרפית בין התשתיות שבגינן מבקשת המשיבה לגבות את הסכום המפורט בדרישת התשלום לבין הנכס.  עוד טוענת העותרת כי היא אינה בעלים של חלקים מן השטחים הכלולים בדרישת התשלום ולכן לא ניתן לחייבה בסכומים הכלולים בה, וכן כי לא ניתן לדרוש את הסכומים הנתבעים בדרישת התשלום וזאת מחמת שדרישה כזו התיישנה. כמו כן טוענת העותרת שחלק מן הסכומים הכלולים בדרישת התשלום הם בבחינת כפל תשלום, מפני שהתשתית שאליה הם מתייחסים מומנה כולה על ידי צד שלישי, קרי משרד התחבורה.

טענתה העיקרית של המשיבה היא כי דרישת התשלום משקפת חיוב עבור עבודות תשתית מים, סלילה ותיעול שנעשו על ידה ואשר יש להן זיקה לנכס והעותרת לא שילמה עבורן, משום כך לא נפל כל פגם בדרישת התשלום.

בכתב התגובה המקדמית שהגישה המשיבה היא ציינה (בסעיפים 12 ו-13 של התגובה) שבישיבת מועצת העיר מיום 28.1.09 החליטה המשיבה על סלילת רחובות ציבוריים, ובהם רחוב הגובל בעורף הנכס ומוביל לכיוון תחנת הרכבת (מערב).  עוד היא טענה שבין השנים 1999-1998 בוצעו עבודות תיעול, ניקוז, הנחת קווי ביוב, הנחת קווי מים וסלילת כבישים ומדרכות ברחובות מבצע חירם, מבצע יואב, סהרון וזודקביץ' הגובלים בנכס.

טענת המשיבה היא אפוא שחוקי העזר הרלוונטיים, היינו חוק עזר לחדרה (סלילת רחובות) תשנ"ה-1994, חוק עזר לחדרה (אספקת מים) תשכ"ז-1967, חוק עזר לחדרה (תיעול) תשנ"ב-1992 וחוק עזר לחדרה (ביוב) תשל"ה-1975, נותנים בידיה את הכוח לגבות מן העותרת את הסכומים שפורטו בדרישת התשלום, וזאת על רקע ביצוען של עבודות פיתוח התשתית, כאמור לעיל.

עיון בדרישת התשלום (נספח 1 לכתב העתירה) אינו מאפשר להבין כיצד מתיישבות טענותיה של המשיבה עם הנאמר בה.  סעיף 3 של דרישת התשלום מפנה להחלטת מועצת העיר מיום 28.1.09, אשר תוכנה משתקף במזכר שנשלח למהנדס המשיבה ביום 29.1.09 (נספח ב' לכתב התגובה המקדמית שהגישה המשיבה) (" המזכר").  אם מניחים שהמזכר משקף לאשורה את ההחלטה שקיבלה מועצת העיר, עולות ממנו מספר מסקנות בנוגע לתקינותה של דרישת התשלום.

ראשית, מן המזכר עולה כי החלטת מועצת העיר מתייחסת רק לסמכותה מכוח חוק עזר לחדרה (סלילת רחובות) תשנ"ה-1994 (" חוק הסלילה"), ולא לחוקי עזר אחרים, ומכאן שככל שהתיימרה המשיבה להשתית דרישה לחייב את העותרת בגין עבודות פיתוח שאינן סלילה, לא ברור מהו מקור סמכותה לעשות כן.

שנית, מן המזכר עולה כי החלטת מועצת העיר מתייחסת לחלקה 456 בגוש 10009, שלטענת העותרת כלל אינה בבעלותה, ובדומה לכך היא מתייחסת גם לחלקות 3 ו-36 בגוש 10571, שעל פי הטענה גם הן אינן בבעלות העותרת.

שלישית, וזה העיקר, בסעיפים 14-7 של דרישת התשלום מפורטים החיובים בגין עבודות התשתית השונות, היינו ביוב, מים, תיעול וסלילה, מבלי שצוינו הרחובות שבהם נעשו העבודות ואשר בהם גובל הנכס.  חוקי העזר שמכוחם התיימרה המשיבה להטיל את החיובים הקבועים בדרישת התשלום קובעים שההיטלים המוטלים מכוחם יהיו בגין נכסים הגובלים ברחובות שבתחום העירייה.  כך, למשל, הגדרת "היטל" בסעיף 1 של חוק הסלילה היא " היטל סלילת רחובות בתחום העירייה שבעל נכס גובל חויב בתשלומו לפי דרישתה בשיעורים שנקבעו בתוספת".   הגדרת "אזור איסוף" לעניין חוק עזר לחדרה [תיעול] תשנ"ב-1992 היא " שטח הנמצא במרחב תכנון מקומי חדרה שקבע המהנדס כאזור לאיסוף מי גשמים או מים עליונים, למובילי ניקוז או לתעלות ציבוריות;..".   בסעיף 4(א) לחוק העזר לחדרה [אספקת מים] תשכ"ז-1967 נקבעה אגרת הנחת צינורות שתוטל על בעל נכס " ... הגובל קטע רחוב שבו הניחה העירייה צינור מים ... ".

הנה כי כן, מרבית חוקי העזר שעליהם השתיתה המשיבה את החיוב שבדרישת התשלום מתייחסים למיקום הנכס בהיותו גובל ברחוב שבו נעשה הפיתוח (סלילה, הנחת צנרת, ניקוז וכיוצא בזה), ומכאן שלא ניתן לקבל כתקינה דרישת תשלום היטלי פיתוח שאינה מאזכרת, ואף לא ברמז, את הרחוב שבו נמצא נכס שבגינו מוטלים היטלי הפיתוח.  בענייננו קיימת אף חשיבות רבה יותר לעניין זה, נוכח טענת המשיבה (בסעיף 13 של תגובתה המקדמית) כי עבודות הפיתוח נעשו בשנים 1998 ו-1999.  עובדה זו, כשהיא מצטרפת לכך שבדרישת התשלום אין כל התייחסות לרחובות שבהם גובל הנכס, שוללת מדרישת התשלום את חזקת תקינות המעשה המנהלי, והיא מחייבת הסבר של המשיבה בנוגע לחיובים המפורטים בה.

אוסיף עוד שייתכן, ואיני קובע דבר בעניין זה, שבדרישת התשלום נכללו גם חיובים בגין עבודות פיתוח שאכן נעשו בשנים 1999-1998, אולם בהעדר מידע מספיק בעניין זה, לא מן הנמנע שעשויה להיות לכך השלכה נוכח טענה שהעלתה העותרת בדבר התיישנות החוב בגין כל, או חלק, מן ההיטלים שאותם נדרשה לשלם, וזאת על יסוד ההלכה שנפסקה ברע"א 187/05 נעמה נסייר נ' עיריית נצרת עילית  (טרם פורסם, 20.6.10) (" עניין נסייר").  מתשובת המשיבה נראה אמנם כי יש בפיה טענות כנגד הרלוונטיות של פסק הדין בעניין נסייר  והשלכותיו לעניין חיוביה של העותרת על פי דרישת התשלום, אלא שנראה שאין צורך להכריע בעניין זה כבר עתה, ותורן של טענות אלה יגיע אם וכאשר תעלה אותן העותרת ביחס לדרישת התשלום המתוקנת שתגיש לה המשיבה.

המשיבה טענה, ואני דוחה את הטענה, שהעותרת היא בעלת זכויות בנכס ששטחו הכולל הוא 13,000 מ"ר, והיא משתיתה טענה זו על מידע המתפרסם באתר האינטרנט של משרד העבודה והרווחה, שם נאמר שהמעון, שאותו מפעילה העותרת, משתרע על שטח כאמור.  טענה זו היא בעיניי בלתי ראויה ומוטב היה למשיבה אלמלא טענה אותה.  המשיבה היא רשות שלטונית וככזו היא יכולה להפעיל את כוחותיה וסמכויותיה בקשר עם גביית תשלומים עבור עבודות תשתית בהתאם להוראות חוקי העזר הרלוונטיים.  חוקי העזר לעניין ביוב ואספקת מים מאפשרים הטלת חיובים על מי שהוא בעלים של נכס, ואילו חוקי העזר בעניין תיעול וסלילה מרחיבים את הגדרת הבעלים גם לחוכר או שוכר לתקופה הקבועה בהם.  בהטלת החיובים על העותרת, על המשיבה להראות כי מתקיימים לגביה התנאים המפורטים בחוקי העזר, והשאלה אם העותרת פרסמה מידע כזה או אחר ביחס לשטח המעון שאותו היא מפעילה נראית לי בלתי רלוונטית, ולא ניתן להשתית על מידע כזה חיוב מעין זה הכלול בדרישת התשלום.

עניין נוסף שעלה בטענות העותרת הוא המימון שקיבלה המשיבה ממשרד התחבורה בקשר עם עבודות התשתית הכרוכות בהקמת גשר ההפרדה המפלסית. על פי הנטען, עבודות ההפרדה המפלסית מומנו במלואן על ידי משרד התחבורה, כעולה מן האישור שניתן במכתב מיום 8.11.10 אל באי כוח העותרת.  מימון בהיקף כזה שולל לכאורה את כוחה של המשיבה להטיל חיוב בגינו (ע"א 263/78 חברת חשמל לישראל בע"מ נ' המועצה המקומית נשר, פ"ד לג(1), 757 (1979); ע"א 2939/93 המועצה המקומית ראש העין נ' בן יקר גת, חברה להנדסה ובניין בע"מ (טרם פורסם, 18.8.96)). תשובת המשיבה לטענה זו היא שהשתתפות משרד התחבורה היא בלתי רלוונטית לכוחה של המשיבה לחייב את העותרת בהיטל סלילה מכוחו של חוק הסלילה. טענה זו סומכת המשיבה על פסק דינו של בית משפט זה בעת"מ (חי') 4013/07 יוסף זריהם נ' המועצה המקומית פרדס חנה כרכור (טרם פורסם, 5.2.07) (" עניין זריהם"), שם נאמר שהעובדה שרחוב מסוים נסלל על ידי גורם אחר, שאינו הרשות המקומית, אינה משחררת מן החובה לשלם היטל סלילה שהוטל מכוחו של חוק עזר של אותה רשות מקומית.

איני בטוח שהדברים שנאמרו בעניין זריהם משקפים את הדין בנוגע להיטלים בכלל ולהיטלי סלילה בפרט, אולם יהא הדבר אשר יהא, אין בכך כדי לסייע למשיבה נוכח הליקוי הבסיסי שחל בדרישת התשלום, והוא העובדה שנעדרים ממנה הפרטים החיוניים הדרושים על מנת לבסס אותה, ובהם הרחובות הגובלים בנכס והזיקה שבין הנכס לעבודת הסלילה, כנדרש בסעיף 3(א) של חוק הסלילה.  אף אם הדבר איננו בלתי אפשרי, קשה לראות כיצד ניתן לבסס זיקה בין כוחה של המשיבה להחליט על סלילת רחוב כאמור בסעיף 3(א) לחוק הסלילה, לבין ביצועה של עבודת סלילה הממומנת במלואה על ידי גורם חיצוני (כגון משרד התחבורה בהקשר של ההפרדה המפלסית).

עניין אחרון זה מעלה סוגיה שאינה אחרונה בחשיבותה, ויתכן שיהיה מקום לשוב ולדון בה לאחר שהמשיבה תערוך מחדש את דרישת התשלום. כוונתי היא לפער המושגי המתעורר, לדעתי, בין העיקרון של היעדר זיקת מימון העומד ביסודה של שיטת ההיטל, לבין הדרישה לזיקה כזו, המפורטת בחוקי העזר הרלוונטיים של המשיבה. המחבר ע. שפיר מציין בספרו, כי יתרונה של שיטת ההיטל הוא בכך שהיא מאפשרת מימון תשתיות של כלל תושבי הרשות המקומית ומחזיקי הנכסים שבתחומה, " משכך אין לראות בהכרח את קטע התשתית הסמוך לנכס מסוים כמשרת אותו דרכה, וכפועל יוצא מזה לייחס לו את החיוב בעלות ביצועו של אותו קטע תשתית" (עמ' 116). מנגד, הן חוק הסלילה והן חוק העזר לחדרה (אספקת מים), תשכ"ז - 1967, וחוק העזר לחדרה (ביוב), תשל"ה - 1975, תולים את החיוב בהיטלים מכוחם בזיקה לנכס, בין בצורת היות הנכס גובל ברחוב שבו נעשתה העבודה ובין - במקרה של מתקן ביוב - שהמתקן משרת את הנכס שעל בעליו מוטל ההיטל. אלא שכאמור, תורו של דיון זה, ככל שיהיה צורך בו, יגיע לאחר שהמשיבה תערוך מחדש את דרישת התשלום והעותרת תעמיד גם אותה למבחן משפטי.

סיכומו של דבר, דרישת התשלום תוחזר למשיבה, אשר תוכל לערוך אותה מחדש, באופן שיאפשר להבין ממנה את מהות עבודות הפיתוח שבגינן הוטלו ההיטלים, היכן ומתי בוצעו, וכן מהי ומתי התקבלה החלטת המשיבה להשתמש בסמכותה להטילם.

המשיבה תשלם לעותרת שכר טרחת עורכי דין בסכום של 15,000 ש"ח.